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八年前,美國選民將歐巴馬(Barack Obama)送上總統寶座,在兩任總統任內,如何帶領美國擺脫經濟困境,成為歐巴馬施政的最優先目標。至於在外部環境方面,歐洲整體實力下滑,自顧不暇,而俄羅斯則虎視眈眈,美國自911事件以來,耗擲國力所進行十多年的反恐戰爭,雖然逐步邁入收尾階段,但敘利亞、阿富汗、伊拉克、烏克蘭等地的局勢動盪不安,對美國而言,如同芒刺在背,導致歐巴馬沒有辦法把戰略重心順利移轉到亞洲。

雖然在短期內,美國自二戰以來的霸權角色,不至於立即被中國大陸取代,但兩大強權的實力消長仍為不爭事實,北京從強調其核心利益、偉大復興、新型態大國關係等說辭與主張,在在顯現其外交上的自信與主動。因應中國大陸的快速崛起,如何妥善處理美「中」關係,並確保美國的主導地位,被歐巴馬視為最嚴峻的挑戰,在此情況下,所謂的重返亞太與亞太再平衡,自然成為歐巴馬的政策核心。

所謂的亞太再平?,主要有五大支柱,第一為美國聯盟體系的與時俱進;第二則是強化與區域內新興國家間之夥伴關係;第三則是美國將更廣泛與深入地參與亞太區域內的各項多邊合作組織;第四則是強調必須形塑美中兩國具建設性的穩定關係;第五則是與美國於亞太地區的廣泛政治與經貿利益,其中,跨太平洋夥伴協定(TPP)具有無與倫比的重要性。

雖然歐巴馬亞太大戰略的成效,目前難以驟下定論,但隨著川普(Donald Trump)擊敗希拉蕊(Hillary Clinton),當選第45屆美國總統,如今歐巴馬政府宣告TPP胎死腹中,再加上長久以來被美國視為亞太霸權之所繫的聯盟體系,屢屢成為川普批判的標靶,這些發展,正標誌著歐巴馬路線的無以為繼。

除了「輕外交、重內政」之外,有別與歐巴馬在戰略上更聚焦與亞太地區,川普有可能更偏向歐洲與中東等美國傳統上所重視的區域。照道理,無論是民主黨或共和黨主政,避免歐亞地區出現主宰性的國家,向來是美國外交政策的首要之務,但川普的外交政策取向,目前仍是霧裡看花,主要原因在於先前得競選語言過多,實質內容有限,再加上目前國安團隊陣容尚待證實,故處於撲朔迷離的狀態。

唯一可確信的是,大選期間,無論是川普所高舉的「美國優先」大旗,或是大家耳熟能詳的「讓美國再度偉大」等口號,這些無一不是從美國的本位角度出發。在經濟上,川普所彰顯的是更濃厚的貿易保護主義傾向,至於在外交方面,雖不無許多相互矛盾的主張,但川普基本上較為講究持盈保泰,排斥世界警察角色,這意味在國際主義與孤立主義的光譜上,美國將可能向孤立主義的那端,更為靠攏一些。

就是因為反對小布希(George W. Bush)時期的單邊主義與先制等策略,多邊主義被視為是歐巴馬主義的精髓,歐巴馬曾清楚界定何謂美國的重大利益,不僅多次強調結合貿易、經濟、外交、武力等多元工具的重要性,對於軍事手段的運用,尤其是地面部隊的投入,則更為小心翼翼。

而川普主政下的美國,一方面可能更吝於干涉全球事務,對於海外用兵,預料將更為謹慎,另一方面,川普預料將無會所不用其極,進一步施壓,迫使盟國分擔更大的防務重任。如果說歐巴馬任內打的算盤是亞太再平?,那麼川普想要做的就是全球再平?,也就是把更多的注意力與資源置於美國,以固本為重,這代表一個視角更加內向化的美國。美國不可能重返昔日孤立主義的道路,但一定程度的戰略收縮,卻是可預見的趨勢。

重點在於,川普明年一月上台後,他所面臨的是與歐巴馬相同的困境。毫無意外,打從競選結束的這天開始,我們已經看到所謂的「川普修正」,但最終的修正幅度會有多大,目前仍不得而知。在兌現競選政見與政治現實的拉鋸下,對於某些重要議題,川普團隊已經顯露鬆口的徵兆,雖未必是髮夾彎,但至少是為未來的調整預先鋪路。

舉例而言,對於是否遣返美國境內總數1100萬的非法移民的態度,川普團隊目前的態度曖昧不明;川普現在只強調美國將加強邊界安全,卻不再提打造美墨高牆;有關更爭議的禁止接納穆斯林移民問題,川普更是避重就輕;對於當選後要設立特別檢察官,起訴希拉蕊與對恐怖分子恢復水刑等爭議性話題,由於擺明是競選語言,川普自然也就隻字未提。

更有消息傳出,川普陣營已言明不需要百分百廢止「歐式健保」,而會保留其部分內容;其幕僚甚至向外界澄清,他們從未表明要對大陸進口貨物課徵懲罰性關稅,改稱此為假設性問題,也就是如果證明北京操縱匯率,且拒絕與華府談判,美國則應考慮課徵高關稅(稅率高低視匯率操控的嚴重情況而定);而在備受爭議的伊朗核子協議,川普方面也不再宣稱將撕毀或作廢,而是強調將重新審視,對於北美自由貿易協定(NAFTA)的態度也是如此。

至於增進就業、加強邊界管制、推動健保改革,才是目前川普親口認證的三大施政優先目標,而這些全部是內政議題。

在外交方面,美俄關係的動向不明朗,普亭(Vladimir Putin)雖然在川普當選的第一時間傳達善意,主動表態願意修復美俄關係,但明眼人都知道,領導人間的化學反應,未必能解決兩國關係的結構性沉疴。至於在美國與亞歐地區的聯盟體系方面,無論是日本、韓國,或是美國的傳統北約夥伴,目前都保持高度戒慎恐懼,這些國家預料將積極尋求美國的戰略再保證。

真正的關鍵,莫過於亞太局勢與美中關係的走向,川普的亞太戰略與對中政策的定調,才是重中之重,許多觀察者判斷,長期來看, 川普新政的最大受益者,可能是美國的潛在競爭者中國大陸。當然,目前沒有任何一絲一毫的跡象,足以證明美國有意自亞太地區抽身,但假使有那麼一天,美國選擇從此區域退卻,無論是出於主動與自願,或是被動與迫於無奈,都象徵美國將領導地位拱手讓人,也代表美國霸權時代的結束,正式進入倒數計時階段,其開端可能源自某個重大事件,也可能是不知不覺與自然緩進的過程,無論如何,這將是石破天驚的歷史發展,影響極為深遠。

美國的外交政策有其變與不變,新任總統必有其揮灑與施展的空間,但內部的制約力量也不容忽視。川普以一介政治素人之姿,從去年的誓師參選,到最後擊潰希拉蕊,情節如同驚異大奇航。選戰已結束,歷史又翻過一頁,隨著時間的推移,外界對於川普未來的外交政策,必將能更清楚掌握其輪廓與脈絡。

最後一點,沒有任何國家的民主選舉或權力轉移過程,能夠像美國一樣,讓全世界如此魂縈夢牽,美國真的沒落了嗎?

(作者李大中/淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士)

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